Schuldenbremse nach deutschem Vorbild? – BEIGEWUM

Schuldenbremse nach deutschem Vorbild?

am 8. August 2010 um 19:31h

Die Industriellenvereinigung und das IHS wollen eine Schuldenbremse in Österreich einführen und sich dabei an Deutschland orientieren. So berichten es u.a. der Standard und der ORF. Dabei wird jedoch  übersehen, dass die Funktionsfähigkeit der deutschen Schuldenbremse massiv zu bezweifeln ist (vgl. Himpele 2010), und dass zudem  dogmatisch über Staatsverschuldung gesprochen wird, ohne  ökonomische Argumente und Erwägungen anzuführen. Drittens  soll mit der deutschen Schuldenbremse dafür gesorgt werden, das Budget ausgabenseitig zu konsolidieren. Eine sinnvolle Erhöhung der Steuern wird dabei völlig außer Acht gelassen. Der Schweizer Kanton St. Gallen regelt das anders.


Staatsverschuldung – Gründe und Probleme

Eine Verschuldung des Staates muss immer gut begründet werden,  da sie Zinszahlungen und Tilgungsleistungen nach sich zieht, was spätere Handlungsmöglichkeiten einschränkt. Ganz allgemein kann mit Corneo (2009, S. 5) gesagt werden, dass „[d]ie first-best-Regel der Finanzpolitik verlangt, daß diese so ausgewählt wird, daß die soziale Wohlfahrt des Landes bei Einhaltung der Budgetbeschränkungen […] maximiert wird.“ Der Staat sollte sich also dann verschulden, wenn der Ertrag (geringere Arbeitslosigkeit, Wirtschaftswachstum, Infrastrukturbereitstellung, sozialer Friede …) der schuldenfinanzierten Maßnahmen die Kosten der Verschuldung übersteigt. Dies lässt sich zwar nicht immer eindeutig ermitteln, kann aber als Annäherung an eine rationale Finanzpolitik verstanden werden. Es kann demnach nicht darum gehen, Staatsschulden zu verbieten, sondern nur darum, Staatsverschuldung gezielt und sinnvoll einzusetzen.
Die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik (2005, S. 154ff. und 2008, S. 169ff.) hat einige Gründe für die Staatsverschuldung genannt, die sich wie folgt zusammenfassen lassen (vgl. Himpele 2010: 18):


  • Ohne Schulden gibt es in einer Volkswirtschaft keine Ersparnis, da jeder Geldforderung eine Verbindlichkeit in gleicher Höhe entgegenstehen muss. Wenn die Geldvermögensbildung der privaten Haushalte steigt und die Ersparnisse nicht durch nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften als Kredit aufgenommen werden (um real zu investieren), sondern diese im Gegenteil selbst Überschüsse bilden und überdies die Verschuldung des Auslands begrenzt ist, finden die Ersparnisse zum Teil keine reale Verwendung. In diesem Fall muss der Staat „die ‚Lückenbüßer‘-Funktion übernehmen. Tut er das nicht, wird mangels binnenwirtschaftlicher Nachfrage die Produktion zurückgehen“, bis die hierdurch rückläufigen Ersparnisse der Summe aus Investitions-, Staatsnachfrage und Exportüberschuss entsprechen (Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik 2008, S. 174).
  • Auch gegen konjunkturelle Abschwünge ist Staatsverschuldung ein rationales Instrument, da die „Rationalitätsfalle zwischen dem Resultat einzelwirtschaftlicher Entscheidungen im Wettbewerb und dem an sich machbaren höheren Wirtschaftswachstum samt Beschäftigung“ nur der Staat überwinden kann (ebd., S. 176).
  • Investitionen, die künftig zu nachhaltigen Vorteilen führen, können ebenfalls schuldenfinanziert werden.
  • Künftige Generationen erben nicht nur die Schulden, sondern auch den Nutzen der Staatsausgaben etwa in Form von Infrastruktur. Daher können Investitionen ebenfalls nach dem Prinzip des pay-as-you-use über Staatsschulden finanziert werden (vgl. Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik 2005, S. 155; dies. 2008, S. 177f.).


Klar ist: Staatsverschuldung birgt erhebliche Risiken. Klar ist aber auch: Staatsverschuldung kann gezielt und sinnvoll genutzt werden. Die Frage, die es zu beantworten gilt, ist demnach, ob die Staatsverschuldung aus zu hohen Ausgaben oder zu geringen Einnahmen resultiert. Zudem stellt sich die Frage, ob die Divergenz von Einnahmen und Ausgaben temporär oder strukturell ist. Entsprechende Staatsverschuldungen müssen sich  an der ökonomischen Realität und nicht an einem populistischen Dogmatismus orientieren.


Die deutsche Schuldenbremse


Die deutsche Schuldenbremse sieht vor, dass die Staatsschulden in eine strukturelle und eine konjunkturelle Komponente unterteilt werden. Die konjunkturelle Komponente soll dabei dazu führen, dass sich der Staat im konjunkturellen Tief verschulden darf, jedoch im konjunkturellen Hoch entsprechende Tilgungszahlungen zu leisten hat. Die strukturelle – also nicht näher zu begründende – Verschuldung soll im Bund ab 2016 maximal 0,35 Prozent des BIP betragen dürfen, in den Ländern soll sie ab 2020 gänzlich unterbleiben.
Was sich sinnvoll anhören mag birgt erhebliche Probleme. So ist die Unterteilung der Komponenten faktisch nicht möglich und die Wirkung konjunktureller Entwicklungen auf das Budget (Budgetsensitivität) kaum im Voraus zu ermitteln. Die Ausgestaltung dieser Regelungen bestimmt jedoch, welche Schulden tatsächlich im Rahmen der gesetzlichen Regelungen möglich sind. Weitere Probleme ergeben sich in Deutschland dadurch, dass die Steuergesetze vom Bund und ggf. unter Zustimmung der Länder im Bundesrat (per Mehrheitsentscheidung) erlassen werden. Daher hat ein einzelnes Land kaum Einfluss auf seine Einnahmen.  Die Schuldenbremse kann also nur ausgabenseitig erreicht werden, dies jedoch zu Lasten der Länderausgaben – in Deutschland gehören hier etwa Bildung (Schulen, Hochschulen), Sicherheit (Polizei) und zahlreiche soziale Leistungen sowie Kultur dazu. In den mittelfristigen Finanzplanungen der Länder sind deshalb auch erhebliche Kürzungen vorgesehen, so ist bereits eine Hochschule in Schleswig-Holstein gefährdet und überall sollen Landespersonal abgebaut werden. Diese Politik orientiert sich  nicht an den Notwendigkeiten, sondern an der Schuldenbremse. Fraglich ist zudem, ob eine derartige Politik nicht die Binnennachfrage weiter abschnürt und so die Erreichbarkeit des Ziels der strukturellen Nullverschuldung erst recht verunmöglicht. An dieser Stelle soll auf eine ausführliche Darstellung verzichtet werden. Weitere Informationen finden sich bei Himpele (2010), Truger et al. (2009) und Horn et al. (2008; 2009).


Die Schuldenbremse im Kanton St. Gallen

Deutschland ist nicht das einzige Land mit einer sogenannten Schuldenbremse. Auch die Schweiz hat solche Regelungen, ebenso einzelne Kantone, etwa St. Gallen. Das zulässige Defizit beträgt hier 3 Prozent der einfachen Steuereinnahmen des Kantons. Erst wenn ein Überschuss, d.h. höhere Staatseinnahmen als Staatsausgaben, erwirtschaftet wurde, der mindestens das Siebenfache dieses zulässigen Defizits beträgt, dürfen im Kanton St. Gallen die Steuern gesenkt werden (vgl. Kirchgässner 2010, S. 8). Damit wird die Einnahmeseite des Kantons stabilisiert, da Steuersenkungen nur dann zulässig sind, wenn die Staatseinnahmen tatsächlich zur Deckung der Staatsausgaben ausreichen.  Die Schuldenbremse damit  auch eine Steuersenkungsbremse. Auf gesamtschweizer Ebene sind die Regelungen jedoch anders, und Kirchgässner (2010, S. 15) schreibt dazu: „Die dahinter stehende Philosophie besteht darin, die Einnahmen zu begrenzen und die Ausgaben an die Einnahmen anzupassen.“ Dies liegt auch daran, dass Steuererhöhungen auf nationaler Ebene in der Regel Gesetzes- und/oder Verfassungsänderungen bedürfen und daher schwer durchzusetzen sind. Die Budgetsanierung soll demnach vor allem ausgabenseitig geschehen – dies dürfte auch für die Politik in Österreich gelten.


Schuldenbremse oder Steuersenkungsbremse?

Österreich verzichtet auf erhebliche Einnahmen durch eine angemessene Besteuerung der Vermögen. Darauf haben wir in diesem Blog bereits mehrfach hingewiesen (bspw. hier). Ähnlich wie in Deutschland sind zudem immer wieder Steuern für Unternehmen gesenkt worden, so dass das Land auf Einnahmen verzichtet. Das derzeitige starke Anwachsen der Staatsschulden ist zudem auf die Finanz- und Wirtschaftskrise zurückzuführen. Diese wurde bekanntlich durch deregulierte Finanzmärkte verursacht, und auch , weil Einkommen und Vermögen immer ungleicher verteilt sind und dadurch die Krisentendenzen verstärkt wurden (vgl. auch BEIGEWUM/Attac 2010, S. 32ff.).

Diese Tatsachen sind bekannt. Die Lösung wäre demnach eine stärkere Besteuerung hoher Einkommen und Vermögen. Dies hättet zwei Effekte: Erstens ließe sich die Staatsverschuldung so einnahmeseitig begrenzen, ohne dass soziale und öffentliche Leistungen eingeschränkt werden müssten. Zweitens würde das „Spielgeld“ für Spekulationen verringert. Dass die Industriellenvereinigung die Kosten, auch der Krise, lieber via Sparmaßnahmen auf die breite Bevölkerung abschieben will, insbesondere auch auf Personen, die auf staatliche Unterstützung angewiesen sind, ist nicht verwunderlich. Allerdings sollten wir uns dagegen wehren.


Literatur

  • Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik (2005): Memorandum 2005. Sozialstaat statt Konzern-Gesellschaft, Köln.
  • Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik (2008): Memorandum 2008. Neuverteilung von Einkommen, Arbeit und Macht. Alternativen zur Bedienung der Oberschicht, Köln.
  • BEIGEWUM – Beirat für gesellschafts-, wirtschafts- und umweltpolitische Alternativen / Attac Österreich (2010): Mythen der Krise. Einsprüche gegen falsche Lehren aus dem großen Crash, Hamburg.
  • Corneo, Giacomo (2009): Verschuldung und Konsolidierung, Berlin.
  • Himpele, Klemens (2010): Die Umsetzbarkeit der Schuldenbremse in den Ländern. Studie im Auftrag der Fraktionsvorsitzendenkonferenz der LINKEN. Endfassung, Wien. Download als PDF.
  • Horn, Gutsav / Niechoj, Torsten / Truger, Achim / Vesper, Dieter / Zwiener, Rudolf (2008): Zu den Wirkungen der BMF-Schuldenbremse, Düsseldorf.
  • Horn, Gustav / Truger, Achim / Proaño, Christian (2009): Stellungnahme zum Entwurf eines Begleitgesetzes zur zweiten Föderalismusreform BT Drucksache 16/12400 und Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes BT Drucksache 16/12410, Düsseldorf.
  • Kirchgässner, Gebhard (2010): Institutionelle Möglichkeiten zur Begrenzung der Staatsverschuldung in föderalen Staaten. SCALA Policy Paper No. 01/2010, St. Gallen.
  • Truger, Achim / Eicker-Wolf, Kai / Will, Henner / Köhrsen, Jens (2009): Auswirkungen der Schuldenbremse auf die hessischen Landesfinanzen. Ergebnisse von Simulationsrechnungen für den Übergangszeitraum von 2010 bis 2020, Düsseldorf.



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